近日，新冠肺炎疫情蔓延勢頭已得到明顯遏制，各地復工、復產(chǎn)、復商有序進行，工業(yè)生產(chǎn)和大眾消費蓄勢待發(fā)，中國經(jīng)濟回歸常軌并強勢反彈指日可待。可以說，疫情防控阻擊戰(zhàn)已悄然進入下半場。

       在此次疫情防控過程中，各地公共服務體系和供給能力都遭遇空前挑戰(zhàn)，從“前線”的患者收治和醫(yī)用、生活物資保障，到“后方”的防疫物資分配和線上教育開展，暴露出不少發(fā)展短板和民生痛點。

       習近平總書記指出，疫情防控是對國家治理體系和治理能力的一次大考。而國家公共服務制度體系是國家治理體系的重要組成部分，公共服務涵蓋公共安全、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、基礎教育、基本生活和社會保障等諸多民生領域，其覆蓋范圍隨經(jīng)濟發(fā)展而不斷擴大，其重要程度隨社會進步而不斷提高。因此，面對疫情大考，除了探索如何緩解疫情對經(jīng)濟的沖擊之外，社會科學研究者更有責任反思受疫情沖擊最大的公共服務體系，探索未來中國公共服務供給模式的創(chuàng)新方向，從而為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎。

       從經(jīng)濟學的角度來看，公共服務具有一定的“非競爭性”和“非排他性”的公共產(chǎn)品特征。“非競爭性”是指額外增加一位消費者并不影響他人從該公共服務中獲益。例如，新增一位居民，并不需要消防服務增加設備和人員；減少一位居民，也不會使疫苗研發(fā)降低成本。也就是說，提供公共服務的邊際成本為零。

       在這一條件下，如果對這些服務進行收費，那么必然會排斥了一部分潛在的消費者，從而導致“消費不足”；但如果根據(jù)邊際成本定價，即實施免費供應，那么又很難激發(fā)起生產(chǎn)者的積極性，從而導致“供給不足”。上述公共服務的“收費兩難”不但是市場失靈的典型表現(xiàn)，也是政府承擔供給責任的內(nèi)在原因。

       因此，公共服務應由政府提供的理念一直被視為“金科玉律”。但由于上述理念主要反映了理論上的一個理想狀態(tài)，經(jīng)驗基礎相對薄弱，因此在現(xiàn)實中引發(fā)了不少誤解乃至偏見。

誤解之一：公共服務＝公共產(chǎn)品

       有人以為，政府提供的公共服務必然是滿足“非競爭性”和“非排他性”的純公共產(chǎn)品，任何可分割、可排他的私人產(chǎn)品不應出現(xiàn)在公共服務的提供之列。誠然，諸如國防安全、公共衛(wèi)生等領域，的確基本具備純公共產(chǎn)品的屬性，但在政府提供公共服務的清單中，具有競爭性的服務項目可謂比比皆是。一如教育，隨著一個班級學生的增加，教育質(zhì)量便相應下降，再如醫(yī)療，一位醫(yī)生不可能同時為兩位患者看病，不管他們是否得了同一種病。更不要說為困難家庭提供的生活保障物資——菜糧肉蛋奶——無不是典型的私人產(chǎn)品。

       那么政府為什么要提供一些私人產(chǎn)品？這往往是出于公平的考慮。一個人的成就不應取決于其家庭背景，也不應取決于偶然事件（如罹患重大疾病等意外事故），因此，通過提供基礎教育、基本醫(yī)療、生活保障等公共服務，最大限度地保障每個人的起點公平和機會公平，是一個現(xiàn)代政府所應承擔的重要職責，也是促進社會活力和代際公平的政策手段。

誤解之二：政府供給＝免費供給

       有人以為，既然政府能夠利用稅收等公共資金對公共服務進行籌資，那么政府就應該免費向民眾提供公共服務。誠然，諸如消防、公共安全和疫苗研發(fā)等具有明顯的非競爭性且受眾廣泛的公共服務，政府的確采取了“全額補助＋免費供給”的供給模式。

       但正如上文所言，還有不少公共服務其實屬于私人產(chǎn)品的范疇，不但邊際成本明顯大于零，而且還可能具有較高的需求彈性，諸如醫(yī)療保健、保障性住房等。如果免費提供這類公共服務，極有可能導致過度消費，從而導致社會福利損失。同時，考慮到基礎教育等公共服務潛在的正外部性，因此政府可以通過補貼消費者來應對消費不足的難題。總之，針對不同類型公共服務的經(jīng)濟學特征，政府需要采用與之相適應的“部分補助＋收費供給”的供給模式。

誤解之三：政府供給＝政府生產(chǎn)

       有人以為，政府供給公共服務意味著政府工作人員直接組織公共服務的生產(chǎn)。事實上，所謂“政府供給”，其實是利用稅收等公共資金對公共服務進行采購，而組織公共服務生產(chǎn)并將該服務傳遞到消費者身上的工作依然有賴于醫(yī)院、學校、社區(qū)以及相關企業(yè)等市場單元。簡言之，“政府供給”大多是“市場生產(chǎn)＋政府買單”的模式。

       由此可見，在“政府供給”的背后，存在著一個龐大的公共服務生產(chǎn)網(wǎng)絡，這一網(wǎng)絡由無數(shù)企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織（包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等類型）等市場單元組成的。從廣義上看，這些機構都屬于服務行業(yè)或社會服務業(yè)，這些機構之間同樣存在著激烈的競爭和優(yōu)勝劣汰，這不但有助于公共服務類型創(chuàng)新和質(zhì)量提升，而且也有助于政府在采購公共服務時進行篩選?？傊?，政府提供公共服務不能脫離市場經(jīng)濟而單獨存在。

誤解之四：政府供給＝唯一供給

       有人以為，考慮到私人資本逐利的天然屬性，任何民營機構都不應承擔直接提供公共服務的職能，這樣，政府便成為公共服務的唯一供給方。盡管政府在提供公共服務領域具有不可替代的作用，但具體實踐卻要豐富和復雜的多。

       從國內(nèi)實際情況來看，一些具有非營利屬性的社會組織也直接向民眾提供公共服務。在汶川、玉樹地震和本次疫情中，這些機構在物資捐贈和分配、心理疏導、信息傳播等方面都起到了舉足輕重的作用，且相比政府部門，具有多元化的專業(yè)技能和更靈活的運作機制，因而是公共服務供給的重要補充。

       從國際發(fā)展趨勢來看，非營利機構（NGO）與政府部門合作提供公共服務的PPP（Public-Private Partnership）模式方興未艾。NGO與政府部門聯(lián)合設立項目公司并各自擁有部分產(chǎn)權，不但有利于發(fā)揮兩者的比較優(yōu)勢，而且也在一定程度上克服了政府的監(jiān)管難題，成為公共服務供給的創(chuàng)新模式（Besley和Ghatak，2017）。另一項相關的研究發(fā)現(xiàn)，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎設施PPP項目（如交通、能源、通訊和水利等）有助于降低發(fā)展中國家的貧困率（潘春陽和吳柏鈞，2019）。

誤解之五：政府供給＝普遍滿意

       有人以為，由于政府在提供公共服務時，往往對數(shù)量和質(zhì)量規(guī)定了統(tǒng)一的標準，因此民眾對公共服務的滿意度也會整齊劃一，從而保障了公共服務的公平性。但事實上，由于不同消費者對同樣數(shù)量或質(zhì)量的公共服務存在差異性的評價，即不同消費者擁有互不相同的公共服務需求曲線，因此政府統(tǒng)一提供并不意味著消費者普遍滿意。例如，在應對本次疫情中，一些政府部門向居民提供固定數(shù)量的防疫物資，盡管在名義上確保了公共服務的均等化，但對于具有頻繁通勤需求的上班族而言，這一數(shù)量的防疫物資尚不能充分滿足其使用需求。而對于居家辦公族和退休人群，同樣數(shù)量的防疫物資或許能夠滿足其使用需求，甚至還有剩余。

       上述分析也提醒我們，統(tǒng)一標準僅僅是政府提供公共服務的起點，而遠未達到滿足人民日益增長的美好生活需要的最終目的。面對民眾多元化的公共服務需求，及時收集、準確匯總、有效分析這些信息已經(jīng)對現(xiàn)有政府的行政管理能力提出了不小的挑戰(zhàn)。

誤解之六：政府供給＝愿意供給

       有人以為，政府提供公共服務意味著政府愿意提供公共服務。這一判斷混淆了“實然”和“應然”的邏輯問題。事實上，政府應該提供公共服務是學者基于公共經(jīng)濟理論的一個價值判斷和政策建議，并不意味著現(xiàn)實中的政府官員天生具備提供公共服務的意愿。根據(jù)公共選擇理論，政府并不是一個以社會福利最大化為目標的“慈善機構”，政府官員與廠商、消費者一樣，都符合理性人的假設，同樣對激勵作出反應，同樣具有“趨利避害”的行為傾向。

       在傳統(tǒng)的以經(jīng)濟增長為核心的考評機制下，地方政府官員往往熱衷于“招商引資”、基礎設施建設等能夠在短期內(nèi)促進經(jīng)濟增長的工作，而相對缺乏提供醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育等公共服務的動力，從而導致了“重經(jīng)濟建設，輕公共服務”的扭曲的行為格局（傅勇和張晏，2007）。以疾病控制領域為例，中國每萬人疾控中心人數(shù)僅為1.35人，低于國家編委規(guī)定的1.75人核定值，更遠低于美國的9.3人和俄羅斯的13.8人（王紹光，2020）。黨的十九大以來，隨著干部考核評價機制的持續(xù)完善，特別是將民生、環(huán)保領域納入干部實績考核，上述扭曲明顯改善?？傊?，上述分析警示我們，只有建立恰當?shù)募顧C制，才能真正將公共服務從理想轉變?yōu)楝F(xiàn)實。

       改善公共服務、補齊民生短板是深化供給側結構性改革的重要舉措。辨析和澄清上述六大“誤解”，不但有助于理解公共服務政府供給背后的經(jīng)濟學邏輯，而且也指明了未來中國公共服務供給模式的創(chuàng)新方向：

創(chuàng)新之一：市場機制＋公共服務

       創(chuàng)新公共服務，必須合理發(fā)揮市場機制。對“誤解”的辨析表明，提供公共服務不但要關注“效率”，而且還必須重視“公平”?！巴耆赓M”的供給方案往往導致過度消費，有損資源的配置效率，而“徹底市場化”的道路則導致機會不均，有損社會的公平正義。總之，“走極端”的供給模式皆不可取。因此，政府在提供公共服務時，既不能將市場機制奉若神明，更不能將其棄如敝屣，而必須積極調(diào)整市場化方式，讓市場機制在公共服務資源配置中發(fā)揮更好的作用。例如，對于基礎教育、疾病控制等具有正外部性的公共服務，政府應在市場機制下通過補貼促使居民擴大對此類服務的消費；而對于醫(yī)療保健等需求彈性較大的公共服務，政府則應在市場機制下通過限定價格來遏制過度消費，同時給予低收入群體定向補助。

創(chuàng)新之二：科技創(chuàng)新＋公共服務

       創(chuàng)新公共服務，必須善于利用高新科技。通過辨析“誤解”可以發(fā)現(xiàn)，政府提供公共服務不能脫離市場經(jīng)濟而獨善其身，相反，正是數(shù)以萬計的市場單元通過激烈競爭和優(yōu)勝劣汰才創(chuàng)造出一系列質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務類產(chǎn)品。更值得指出的是，近年來，以大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算為代表的科技創(chuàng)新層出不窮，這些技術在改善公共服務體驗、創(chuàng)新公共服務形式等方面起到了日益重要的作用，在防控本次疫情中也提供了十分有效的幫助。在未來的公共服務供給中，政府應善于將“大智移云”等數(shù)字科技與具體公共服務項目相結合，使其在提升公共服務質(zhì)量和效率、識別多樣化需求、調(diào)配緊缺物資、監(jiān)測公共服務效果等諸多領域發(fā)揮支撐作用。

創(chuàng)新之三：社會力量＋公共服務

       創(chuàng)新公共服務，必須充分吸納社會力量。對“誤解”的辨析表明，一味維護政府在公共服務供給領域的壟斷地位既不符合國際發(fā)展的趨勢，也會導致政府部門不堪重負。在本次疫情中，個別政府機構面對大量捐贈物資出現(xiàn)對接渠道不暢、分配規(guī)則不明等問題，引發(fā)大量輿情壓力。同時，大量非營利民間機構已經(jīng)在歷次災難救援中茁壯成長，日益成為提供公共服務的補充力量。在未來的公共服務供給中，政府應在合理引導、有效監(jiān)督的基礎上，充分吸納社會力量，并與之形成合力，協(xié)同提供種類更為多樣、形式更為靈活的公共服務。

創(chuàng)新之四：政府激勵＋公共服務

       創(chuàng)新公共服務，必須合理構建政府激勵。通過辨析“誤解”可以發(fā)現(xiàn)，公共服務供給不能脫離政府官員激勵而自動實現(xiàn)，因此構建激勵相容的考評機制是保障政府提供公共服務的制度基礎。在未來的公共服務供給中，應進一步推進干部考核評價機制改革，不再簡單以GDP增長率論英雄，而應更加重視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)性，將安全、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務作為重要考核內(nèi)容納入政績考核體系，提高政府官員提供公共服務、回應民生需求的積極性。

       新中國成立七十年來，在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下，我國在公共服務供給領域已經(jīng)取得了輝煌成就。目前，我國人均預期壽命達到77歲，九年義務教育鞏固率接近95%，人民獲得感、幸福感、安全感持續(xù)穩(wěn)步上升。但必須承認的是，構建完善的公共服務供給是一個復雜的系統(tǒng)工程和治理體系，需要市場機制、科技創(chuàng)新、社會力量、政府激勵共同發(fā)力、協(xié)同作戰(zhàn)。我們應以這次疫情防控為契機，有效彌補當前公共服務供給體系的短板和漏洞，積極探索后疫情時期公共服務供給的創(chuàng)新模式，為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎。

潘春陽博士

華東理工大學商學院講師