【中國MBA教育網(wǎng)訊】2017年7月，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求，要加快政府和社會資本合作的立法工作進度?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等法律和文件的出臺，嚴格約束地方的舉債行為，明確地方政府舉債只能通過發(fā)行地方債券的方式，同時鼓勵推廣使用政府與社會資本合作模式。一時間，PPP模式受到各地方政府歡迎，呈現(xiàn)出激流勇進的氣勢，向全國迅速邁進。觸發(fā)PPP熱的背后原因是什么，它解決了哪些現(xiàn)實問題，我們又將如何保證其良性發(fā)展，助推中國公共建設(shè)？同濟經(jīng)管鐘寧樺教授對此發(fā)表了他的獨到見解。

       鐘寧樺，同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授，博士生導師。國家“萬人計劃”青年拔尖人才，曙光人才，上海市2016年度“社科新人”，孫冶方經(jīng)濟科學獎、青木昌彥經(jīng)濟學論文獎提名獎獲得者。長期從事制度領(lǐng)域研究，致力于將國際各類先進制度與中國改革實踐進行創(chuàng)造性的結(jié)合，以更好地解決中國問題，加快中國發(fā)展。

公共建設(shè)需求上升，促進PPP模式推進

      在鐘教授看來，對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的巨大需求是引發(fā)PPP模式大熱的一個重要背景因素。

      首先，近兩年我國的GDP增速在6.5%到7.0%左右，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增速則達到17%到20%左右，為GDP增速的三倍，這一現(xiàn)象說明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資對GDP的拉動作用越來越強。鐘教授表示，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的持續(xù)有力推行，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國GDP中所占份額預(yù)計還會進一步提高。其次，我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，民生改善和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級越來越重要。例如，2017年以來，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重超過50%，重要性日益突出。隨著服務(wù)業(yè)的發(fā)展，其配套的公共服務(wù)和公共設(shè)施亟需完善。再次，2020年我國將實現(xiàn)全面小康，在決勝全面小康的重要階段，公共服務(wù)和公共設(shè)施的進一步改善和提高則成為重要的環(huán)節(jié)。除此之外，面對老齡化日益加快的現(xiàn)狀，為滿足更多老年人的生活需求，城市建設(shè)及配套設(shè)施建設(shè)需要同步跟進。

      鐘教授表示，處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)日益重要的大背景下，僅靠政府力量明顯不足。通過融合社會資本，以社會資本和政府合作的方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)是一個更優(yōu)的制度安排，這也成為PPP模式受到青睞的原因。

市場主導資源配置，PPP模式凸顯優(yōu)勢

      基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資問題是世界難題，我國也不例外。鐘教授指出，這是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目前期投資大、周期長且回報率較低等因素造成的。

      在我國，地方政府解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題的一個主要方式是發(fā)債。過去十年尤其是金融危機以后，地方政府為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是通過城投公司募集資金，再通過城投公司發(fā)債或者向銀行貸款，以此取得資金實施基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目。如今，這種融資模式問題日益凸顯。鐘教授指出，通過城投公司募集資金的融資模式導致了地方債務(wù)的急劇上升、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量差等問題的產(chǎn)生。

      “PPP模式與地方政府發(fā)債有所區(qū)別。”在PPP模式下，政府與社會資本合作時，政府所募集到的資金不是債務(wù)，而是相當于股東的股份。其次，PPP模式下，政府在引入社會資本前，社會資本會對項目內(nèi)容和收益性進行評估，這一環(huán)節(jié)的增加，使得市場在合作中占主導作用，與此同時，項目供給質(zhì)量也會有所提升。

國務(wù)院全國金融工作會議曾強調(diào)，要嚴格約束地方債務(wù)的增長。PPP模式可降低地方債務(wù)增長，同時充分發(fā)揮市場在資源配置的主要作用，加快建設(shè)效率。因此，PPP模式在地方政府的未來發(fā)展中具備了不可替代的優(yōu)勢。

“明股實債”違背初衷，走樣實施需正本清源

      PPP模式雖然促進了公共建設(shè)的發(fā)展，但也不可忽略其存在的問題。鐘教授指出，在PPP實際執(zhí)行過程中，會有違背PPP模式初衷的“走樣”，其中最典型的就是“明股實債”。

      在PPP模式設(shè)計中，公共建設(shè)項目的股東為政府與企業(yè)，各自出資并占取股份。但在實際運作中，一些地方政府承諾給企業(yè)收益率可能會高于銀行利率的固定收益。這樣的操作，實際上把股權(quán)又轉(zhuǎn)化為債權(quán)，變相地向企業(yè)借錢，造成“明股實債”現(xiàn)象。鐘教授認為，“明股實債”違背了PPP模式中“讓各方共同評估項目”的初衷，其造成的直接后果是參與項目的企業(yè)僅僅扮演“債主”角色，獲取固定收益，而忽視對項目質(zhì)量進行監(jiān)控、把關(guān)的既有責任。

      鐘教授指出，“明股實債”的根本原因是地方政府與社會資本之間的不信任，例如對行政區(qū)劃變化以及政府換屆影響項目執(zhí)行的擔心。

      日前，國務(wù)院發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），鐘教授認為，這是PPP規(guī)范第一次上升到國家層面，根據(jù)《意見稿》中的相關(guān)規(guī)定，PPP的“走樣”執(zhí)行會得到一定程度的規(guī)避，消除“明股實債”，建立起政府與社會資本之間的信任。

      例如，《意見稿》第二十條明確要求，合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整的影響，不受政府換屆的影響，其目的就是為了防止李克強總理提出的“新官不認舊賬”問題的發(fā)生，從而讓社會資本放心?！兑庖姼濉范粭l則強調(diào)，對合作項目協(xié)議中約定的財政支出的事項，應(yīng)當足額納入年度預(yù)算。言外之意則是要求政府將承諾投入到PPP項目的費用寫入年度預(yù)算中。這一條例，進一步提供了資金保障，讓社會資本更加放心。

      針對目前落地的PPP項目中，社會資本以大型國企和央企為主的現(xiàn)象，《意見稿》明確指出要保證各種所有制形式的社會資本依法、平等參與項目，從法律層面保證各方平等權(quán)益。

      在《意見稿》的保護下，“明股實債”現(xiàn)象或許可以一定程度地減少，政府和社會資本作為合伙人，更能建立起足夠的信任，保障項目的順利實施、如期執(zhí)行，達成雙贏。

科學精確設(shè)置合同，合作雙贏共促發(fā)展

      處在轉(zhuǎn)型發(fā)展，決勝全面小康的新時代，《意見稿》將PPP規(guī)范上升到國家層面，無疑為基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)帶來了福音。如何讓PPP融資模式更加完善并走穩(wěn)、走好？ 鐘教授認為，從長遠發(fā)展角度而言，其最重要的問題應(yīng)當是科學、精確地設(shè)定合同。作為項目合作方，風險和利益的分擔是應(yīng)當看重的關(guān)鍵點，因此在設(shè)定合同時一定要將合作雙方看重的關(guān)鍵之處科學、精確地進行劃分。

      鐘教授強調(diào)，由于PPP項目本身帶有公益性質(zhì)，在某種程度上要區(qū)別于普通項目，需要政府有一定的兜底行為。在這一點上，鐘教授指出PPP項目的合同設(shè)定可以借鑒國際上先進的精準模型。例如，對PPP項目風險、金融收益率等進行系統(tǒng)測算。這樣，社會資本將會把PPP項目和一般性社會項目放到同等位置看待，從而增加社會資本投入到PPP項目中的積極性。

      緊跟國家戰(zhàn)略和路線，將自己所學知識運用到社會實踐中，以期更好地助力中國建設(shè)是鐘寧樺教授和大多同濟大學經(jīng)濟與管理學院老師們的共同愿景。在有責任擔當和戰(zhàn)略眼光的師資支撐下，同濟經(jīng)管MBA在人才培養(yǎng)上高瞻遠矚，緊握時代脈搏，實施了如開設(shè)“一帶一路”方向特色MBA項目等舉措，以期培養(yǎng)出更多具有大國擔當與國際視野的MBA人才。