【中國MBA教育網(wǎng)訊】2020年2月21日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理，提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)[2020]7號(hào)）（以下簡稱7號(hào)文），以下為中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授胡波于2020年2月25日在一次線上直播的分享內(nèi)容：

文件出臺(tái)背景

01

宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政支出的形勢(shì)

2019年全國GDP是99萬億，差一點(diǎn)到100萬億，GDP的增長率為6.1%，財(cái)政收入的增長率按照一般公共預(yù)算收入來算只有3.8%,對(duì)比GDP的增長率來看，財(cái)政收入的增長是明顯滯后于GDP增長。作為對(duì)比，2018年全國的GDP增長率為6.6%，一般公共預(yù)算收入增長率為6.2%，基本持平。從2019年的數(shù)據(jù)來看，財(cái)政收入增長率為3.8%，其中地方財(cái)政的增長只有3.2%，地方財(cái)政收入的形勢(shì)更加嚴(yán)峻一點(diǎn)。

財(cái)政收入中稅收收入的增長，2019年的稅收收入增長只有1%，其中個(gè)人所得稅因2019年個(gè)稅調(diào)整，下降了25%；2019年非稅收收入增長了20%。再做一個(gè)對(duì)比，2018年稅收收入增長8.3%，非稅收入相對(duì)2017年下降4.7%；但是2019年稅收收入只有1%增長，而非稅收收入增長20%。非稅收收入增長這么高是不可以持續(xù)的。這個(gè)是收入情況。

再看支出情況。2019年全國的一般公共預(yù)算支出增長8.1%，地方增長8.5%，也就是地方財(cái)政收入只增長了3.2%，但是支出增長了8.5%，這樣對(duì)比下來，地方財(cái)政的壓力是比較大的。

在這樣一個(gè)大背景下，大家就可以理解財(cái)政的壓力是比較大的，近年來我也多次參與地方政府投資基金的一些工作，包括基金的設(shè)立、基金的績效評(píng)價(jià)等，相對(duì)來說還算了解。2019年底編制2020年預(yù)算的時(shí)候，很多地方要求多數(shù)預(yù)算科目要做到只減不增。此外，以往編制預(yù)算一般是以上年預(yù)算為基數(shù)稍作調(diào)整，但是現(xiàn)在一些地方放棄了以上年預(yù)算為參考的做法，同時(shí)也出現(xiàn)了三保（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆┑奶岱?。這是第一個(gè)背景。

02

全面預(yù)算績效管理

2018年9月1日，國家發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，這個(gè)意見要求建立全面的預(yù)算績效管理，即只要花了財(cái)政的錢，就需要被評(píng)價(jià)考核，包括事前申報(bào)預(yù)期達(dá)成的績效。其中第10條明確提出“建立一般公共預(yù)算績效管理體系。各級(jí)政府要加強(qiáng)一般公共預(yù)算績效管理……同時(shí)，積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作 (PPP)、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理。”大家可以看到這個(gè)文件出來之后，財(cái)政部門就剛才涉及到的幾項(xiàng)，分別都有專門的文件跟進(jìn)，說明在這些領(lǐng)域要加強(qiáng)預(yù)算績效管理。我個(gè)人認(rèn)為全面預(yù)算績效管理不是中國特色，而是全球范圍內(nèi)的一個(gè)趨勢(shì)，花錢就是要看效果。這是第二個(gè)大背景。

03

規(guī)范地方政府債務(wù)

2013年國家審計(jì)署做了一個(gè)政府性債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)。2013年12月30日，2013年第32號(hào)公告公布全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，將全國的包括中央和地方政府性債務(wù)分為三類：截至2013年6月底，1）中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98129.48億元，地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元；2）中央政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72億元，地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元；3）中央政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23110.84億元，地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元，三類加起來，中央加地方大約不到30萬億。

2013年專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果出來后，2014年就修訂了預(yù)算法，2015年1月1日新的預(yù)算法正式實(shí)施，新的預(yù)算法最重要的改變就是明確地方政府舉債只允許通過發(fā)行政府債券的方式舉債，其他所有的方式都不可以增加政府債務(wù)。

關(guān)于債務(wù)問題，今年財(cái)政部7號(hào)文中提到“……禁止政府基金變相舉債……”，何為變相舉債？這涉及到2014年國家發(fā)改委發(fā)布的1044號(hào)文，文件中允許創(chuàng)投企業(yè)或者創(chuàng)投管理企業(yè)發(fā)行創(chuàng)投企業(yè)債；2017年證監(jiān)會(huì)發(fā)布10號(hào)文，允許發(fā)行另外一個(gè)種類叫做“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債”，這兩種債發(fā)行人都可以是公司制的創(chuàng)投企業(yè)或者創(chuàng)投管理企業(yè)，也都允許發(fā)債用于向股權(quán)投資基金出資。這樣一來，比如說一個(gè)公司型政府投資基金發(fā)債，然后用發(fā)債的資金對(duì)基金出資，這樣是否會(huì)構(gòu)成對(duì)此次財(cái)政部7號(hào)文的違反？我覺得這當(dāng)中的重點(diǎn)是需要關(guān)注是否構(gòu)成“增加政府債務(wù)”。什么叫增加政府債務(wù)？即上述三類：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，如果三類中任何一類構(gòu)成了，就構(gòu)成增加政府債務(wù)。

過去做得怎么樣

從各方報(bào)告來看：

1）我國政府投資基金從2000年左右開始起步，2014年-2016年為設(shè)立的高峰期，2018~2019年大幅度下降， 2018相較2017年下跌50%左右，2019年相較2018年下跌50%左右，連續(xù)兩年下降的幅度都在50%左右，這個(gè)降幅還是比較大的，對(duì)市場勢(shì)必形成一定的影響；

2）從清科對(duì)外公布的數(shù)據(jù)，政府投資基金總計(jì)劃規(guī)模約10萬億，實(shí)際到位40%左右；

3）我個(gè)人判斷過去政府投資基金在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、高精尖產(chǎn)業(yè)，支持地方招商引資、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、放大財(cái)政資金效應(yīng)，支持私募股權(quán)投資行業(yè)發(fā)展、發(fā)揮“托底”作用等方面都發(fā)揮了特別重要的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，具體到每支政府投資基金，主要在哪個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮貢獻(xiàn)多一點(diǎn)，還是和他的自身定位有關(guān)。

再說說政府投資基金的“拖底”作用。以2018年為例，當(dāng)年在中基協(xié)備案的新設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金中，政府投資基金參與出資的比例是非常高的，所有新設(shè)創(chuàng)投基金的募資規(guī)模當(dāng)中有大約一半來自于政府引導(dǎo)基金；另外一個(gè)數(shù)據(jù)就是在私募股權(quán)投資基金中，2018年所有LP的出資，政府和國有兩個(gè)主體相加，出資額比上一年增長了80%，這是一個(gè)逆勢(shì)增長，因?yàn)?018年募資規(guī)模整體來看并沒有顯著的增長。

當(dāng)前政府投資基金設(shè)立與運(yùn)作中的主要問題：

未來該怎么做

總結(jié)下來主要包括“一個(gè)體系、八大機(jī)制”：

一個(gè)體系：構(gòu)建科學(xué)有效的政府投資基金治理體系

這當(dāng)中包括參與政府投資基金的相關(guān)主體應(yīng)做好自己的職能范圍的工作。

八大機(jī)制：

1、建立省級(jí)統(tǒng)籌管理機(jī)制

2、基金設(shè)立論證機(jī)制：

績效目標(biāo)在基金設(shè)立論證環(huán)節(jié)應(yīng)該具體明確、可量化。比如績效目標(biāo)滿足這5個(gè)方面要求：1）要與基金的定位相符合2）明晰明確可衡量 3）預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果4）總體目標(biāo)、階段目標(biāo)、年度目標(biāo) 5）績效目標(biāo)應(yīng)該在基金的設(shè)立方案與基金合同這些文件中得到充分體現(xiàn)。

3、引導(dǎo)基金及子基金管理機(jī)構(gòu)的市場化激勵(lì)約束機(jī)制

我個(gè)人目前在市場上看到做得比較好的政府投資基金，它的管理機(jī)構(gòu)一般都是有比較好的市場化的激勵(lì)約束機(jī)制。上海曾在2019年7月16日發(fā)布，《上海市人民政府關(guān)于促進(jìn)上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》大家可以參照學(xué)習(xí)。

4、政府引導(dǎo)基金的讓利機(jī)制：

關(guān)于這個(gè)問題目前爭議比較大，一部分人認(rèn)為政府投資基金主要是為了承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)避免市場失靈，所以應(yīng)該讓利；另一些人覺得政府投資基金不應(yīng)該讓利；財(cái)政部210號(hào)文和發(fā)改委2800號(hào)文都未對(duì)政府讓利進(jìn)行明確規(guī)定，地方成立的政府投資基金有讓利措施的也不多。當(dāng)某個(gè)市場供給不足，政府希望通過政府投資基金的參與吸引社會(huì)資本投資到原本不會(huì)參與的領(lǐng)域就存在讓利問題。讓利的方式：1）社會(huì)出資人在幾年內(nèi)有權(quán)以原價(jià)或者原價(jià)加同期存款利率或者貸款利率有把政府出資部分買走；2）如果基金產(chǎn)生利潤時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)分配的利潤可以選擇少分或者部分，這部分可以與政府投資基金績效評(píng)價(jià)結(jié)合考慮；3）如果基金有損失時(shí)，政府出資人先承擔(dān)損失。

5、適應(yīng)股權(quán)投資基金行業(yè)特征的國資監(jiān)管機(jī)制

我個(gè)人建議對(duì)于政府投資基金的產(chǎn)權(quán)登記、自我評(píng)估、進(jìn)場轉(zhuǎn)讓等具有行業(yè)屬性的內(nèi)容應(yīng)該推動(dòng)國資監(jiān)管部門做一些特別的安排。

6、政府投資基金的退出機(jī)制：我個(gè)人建議退出機(jī)制的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)事前約定寫在基金合同里。

7、政府投資基金的績效管理與評(píng)價(jià)機(jī)制

充分利用績效評(píng)價(jià)與績效管理的作用，將政府的政策目標(biāo)細(xì)化為具體、清晰、可衡量的績效目標(biāo)，并寫進(jìn)基金合同。做到事前有績效目標(biāo)、事中績效評(píng)價(jià)、事后有評(píng)價(jià)結(jié)果、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用。

8、完善信息披露與報(bào)送機(jī)制

在這里，我主要展開講一下政府在政府投資基金當(dāng)中應(yīng)如何管理。我個(gè)人總結(jié)下來主要包含以下幾點(diǎn)：

01

政府應(yīng)該做什么

1、事前：

主要側(cè)重去設(shè)定基金政策目標(biāo)及績效目標(biāo)、選聘基金管理人、審慎安排基金合同條款，通過基金合同約束基金管理人。

2、事中：

通過基金信息披露和績效監(jiān)控掌握和了解基金情況、發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)根據(jù)基金合同進(jìn)行調(diào)整、協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門為基金提供資源支持。如之前的基金合同與7號(hào)文的規(guī)定有出入，建議按照7號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

3、事后：

通過績效評(píng)價(jià)評(píng)估基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并且將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，做相應(yīng)調(diào)整，比如調(diào)整管理費(fèi)、特殊情況下政府投資基金的退出或者更換管理人等。

02

政府不應(yīng)該做什么？

1、不干預(yù)基金日常運(yùn)營

2、不參與基金具體投資決策

目前有很多政府參與基金的具體投資決策（這里的具體投資決策指作為母基金具體投哪個(gè)子基金、直接投資哪個(gè)具體的項(xiàng)目），我個(gè)人建議政府最好不要參與，這個(gè)應(yīng)該交給基金管理人去做。

03

政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的抓手

政府參與上述兩條的主要原因無疑是擔(dān)心信息不對(duì)稱而導(dǎo)致基金無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，我個(gè)人認(rèn)為主要從以下幾條進(jìn)行把控：

1、  基金合同：保證完整性

2、  信息披露與報(bào)送：及時(shí)和透明

3、  績效評(píng)價(jià)、績效管理：充分利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果

04

提升政府決策質(zhì)量

1、重視基金設(shè)立論證（特別是目標(biāo)設(shè)定）

2、集中管理（政府部門或代持機(jī)構(gòu)，不是指基金管理機(jī)構(gòu)）

3、權(quán)責(zé)匹配（避免多部門參與決策，但無人負(fù)責(zé)現(xiàn)象）

結(jié)語

實(shí)踐中，政府投資基金很多仍然存在設(shè)立批準(zhǔn)程序規(guī)范性不足、政府引導(dǎo)與市場化運(yùn)作結(jié)合不好、大量政府投資資金閑置、吸引社會(huì)資本不足、基金到期無法正常清算等問題。

高質(zhì)量的政府投資基金績效管理，有助于進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界，更好地實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)政府投資基金合規(guī)、高效運(yùn)營，從而保障政府投資基金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

名師介紹

胡 波  副教授

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院EMBA與高管教育中心 主任

學(xué)術(shù)和社會(huì)兼職

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院EMBA與高管教育中心 主任

中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)公募基金行業(yè)文化建設(shè)委員會(huì) 顧問

中國管理科學(xué)研究會(huì)股權(quán)投資專業(yè)委員會(huì) 副主任委員

講授課程

私募股權(quán)資本與風(fēng)險(xiǎn)投資、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理

科研方向

私募股權(quán)資本與風(fēng)險(xiǎn)投資

專著與教材

《股權(quán)投資基金》，中國金融出版社

《風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的貢獻(xiàn)作用研究》，山西經(jīng)濟(jì)出版社

《金融新秩序：管理21世紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)》（譯著），中國人民大學(xué)出版社

《投資學(xué)精要》（譯著），中國人民大學(xué)出版社

科研項(xiàng)目

2017-2020，多支國家級(jí)、省級(jí)政府投資基金績效評(píng)價(jià)

2019，基金托管業(yè)務(wù)國際立法和監(jiān)管制度研究，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)

2015-2016，國有企業(yè)投資股權(quán)投資基金的監(jiān)管問題研究，國務(wù)院國資委（課題執(zhí)筆人）

2015-2016，深港保險(xiǎn)互聯(lián)互通機(jī)制試點(diǎn)研究，中國保監(jiān)會(huì)、深圳市金融辦（課題負(fù)責(zé)人）

2015，F(xiàn)inancing Renewable Energy Technology Transfer from China to Ghana，UNDP（金融專家）